2025年5月最高法等联合印发意见助推资本市场高质量发展

东莞茶山律师获悉

2025年5月1日，最高人民法院与我国严格公正监察机构共同发布了《关于确保执法司法严格公正、助力资本市场稳健发展的指导文件》（该文件简称为《指导意见》）。《指导意见》作为司法资本市场改革发展的指导性文件，旨在完善保护政策、保障司法和裁判规则，创新工作模式，全面提升司法监管的质量与效益。这一成果对于资本市场结构建设具有重要意义，有助于更好地发挥人民法院的职能，加强司法与行政的协调，全面推动资本市场向高质量发展迈进。

近期，最高人民法院已经草拟了一系列司法解释，涉及备案证券期货市场案件、未公开信息交易案件、非法集资刑事案件的处理，以及证券诉讼中的诉状陈述和代表人诉讼中的民事赔偿问题。此外，还包括了“九民会纪要”、债券纠纷案件座谈会纪要、上市公司重整座谈会纪要以及注册制改革指导意见等综合性司法文件。在新时代的征程中，为了更有效地满足市场改革发展的实际需求，进一步健全市场规则，《指导意见》对人民法院审判执行工作和资本市场监管执法工作的实践经验进行了全面梳理，从总体要求、投资者权益保护、市场参与者行为规范、司法行政效能以及组织实施保障等五个关键领域，提出了23条严格公正的司法意见，其中核心内容包括：首先，强调投资者保护，坚守人民利益至上的原则。二是要规范市场参与者的行为，巩固健康的市场环境。促进证券、期货、基金业务的本质回归，完善经营机构的运作。进一步优化资本组织结构，加强市场监管的规章制度，鼓励行业自律并依法履行职责，确保资本市场实现高水平制度化的开放，净化资本市场环境，预防和化解资本市场风险。三是加强行政管理的积极作用，形成整体发展的强大合力。加强会商和信息共享的机制建设，确保司法程序与行政监管程序的顺畅对接，从而全面提升司法刑事执行和行政监管处罚工作的质量和效率。这有助于组织结构的完善，切实增强审判和监管的能力。同时，加强金融审判队伍建设，坚持党的领导和政府引导，不断加强党风廉政建设。优化金融案件的管辖和对接机制，强化金融审判的机制建设和交流培训，持续提升司法工作的规范化水平。

接下来，最高人民法院与中国证监会将携手确保《指导意见》的贯彻执行，持续加强资本市场司法制度根基的稳固，努力优化司法与监管之间的协同机制，不断推动监管执法的标准化和效能提升，以更加强大的支持和服务助力资本市场的改革与发展，同时服务于建设金融强国和推进中国式现代化的宏伟目标。

关于严格公正执法 服务资本保障市场高质量发展的指导意见

资本市场的高质量进步，对于改善投资融资的架构和资源的配置，推动科技创新及新型生产力的成长，助力金融强国的构建和中国特色现代化的发展，具有极其重要的价值。为更好地发挥人民法院的职能，加强司法与行政的廉洁性，助力资本市场的高质量发展，结合人民法院在审判、保障执行以及资本市场监管执法方面的实际情况，特提出以下建议。

一、总体要求

1.指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指引，我们全面执行党的二十大、二十届三中全会、中央金融工作会议及中央经济工作会议有关金融和资本市场建设的决策安排。我们深入理解和贯彻国家领导人的理论及经济理念，增强系统思维和底线意识，强调目标引领和问题导向，持续优化资本市场相关的司法政策和规则，创新司法与行政协作，提升司法审判和监管执法的质量与效率，加强司法保障，有力支撑中国特色现代资本市场的建设，促进资本市场功能的充分发挥，助力中国式现代化大国的建设。

旨在深化司法审判与证券期货监管的协同效应，细化资本市场司法裁决的规则架构，强化司法保护体系，增强刑事监管效能，全面提升刑事监管的质量与效果，以期为资本市场的改革与发展提供更为坚实的支撑与保障。

进一步增强投资者的安全意识，依照法律保障其了解公司信息、参与公司管理、获得合理收益以及公平参与市场交易等权益，提升上市公司的整体水平，充分发挥投资者保护机构的功能，持续进行证券纠纷的代表人诉讼，实施民事赔偿责任优先的原则，严厉打击证券欺诈、财务信息造假等违法行为，切实提升对违法犯罪行为的了解，便于投资者依法维护自己的合法权益，减少投资者维权的经济负担，确保投资者的权益在遭受损害时能够迅速得到恢复。

——集中力量推进多层次资本市场体系建设，以促进资本市场向高质量发展迈进。对证券、期货、基金等经营机构的组织架构和行为进行规范化管理，同时加强对监管套利的规范与限制，促使市场回归本质，倡导诚信经营。优化多层次资本市场的司法规范，支持行业自律机构有效履行职责，确保资本市场实现高水平的制度性开放，净化市场环境，有效预防和化解资本市场风险。

——我们致力于司法规则的优化，不断推动资本市场水平的提升。我国已建立起严格的资本市场法律监管框架，然而，也应认识到，市场状况持续演变，市场经验日益增多，一些法律法规仍较为概括，尚不能完全满足当前审判实践的需求。为深入推进高质量审判执行工作，以促进资本市场高质量发展，法院在理解法律和行政法规基本原则时，可借鉴证券期货、规范性文件及自律规则的相关条款；在司法过程中，若需运用经济金融、会计审计等专业知识，应征询专业人士的意见；针对现有司法解释在适用实践中存在的不足，应通过案例库、法答网、指导性案例等方式进一步明确；对于民事领域内幕交易、市场赔偿责任等法律原则规定，若确实需要制定司法解释，应抓紧制定；同时，依托“3+N”机制，积极研究并发布关于共同推进证券期货领域行政预防与实质性解决的座谈会纪要。致力于编制有关背信损害上市公司利益犯罪的司法解释、私募基金犯罪的相关指导意见，严厉打击上市公司股东、实际控制人、董事会成员、监事会成员以及高级管理人员所犯的背信罪行，同时坚决遏制私募基金管理人员侵占基金资产、为亲友非法谋取利益等违法行为。

——聚焦完善司法监管良性，不断提升制度落实。

经过一段时间的持续奋斗，我国资本市场司法保护制度在特色鲜明、顺应市场普遍规律、契合国家发展目标需求的基础上，得到了进一步的完善。金融审判体系和管理体制日臻成熟，举报机制日益健全；一支忠诚、廉洁、负责的金融审判队伍和监管执法队伍正在茁壮成长。高质量审判工作对推动资本市场高质量发展的作用日益显著，同时，服务国家党和党工作大局的司法与监管能力也得到了进一步增强。

二、我们要进一步强化投资者的安全防范意识，不断改善投资者在市场中的体验，确保他们愿意进入、能够留下并在此良好环境中实现成长。

切实执行证券期货基金经营机构与销售机构在适当性管理方面的职责，这些机构在向投资者推荐或销售金融产品、提供相关服务时，需在市场准入阶段全面掌握投资者的信息，充分告知潜在风险，确保将适宜的产品提供给投资者。同时，要切实保障耐心资本、长期资本在公司治理和收益获取等方面的权益，不断优化早期、小型、长期、硬科技领域的投资司法环境，推动投资资本向新质量生产力集中，实现投资资金的保值增值，确保资本市场平稳健康发展，进而促进经济合法、高质量的增长形成良性循环。

在审理案件过程中，法院需遵循法律，一方面确保投资者享有了解公司信息、参与重要决策以及选择管理层的权利，另一方面保障投资者能够依法获得公司分红以及分享公司发展带来的资本增值等财产性收益，此外，还需确保投资者在获得真实、准确、全面的公开披露信息和价格后，能够公平地参与实际市场交易。

通过案件审理推动上市公司质量水平的提升。上市公司构成了市场的基础，而提升上市公司的质量是确保资本市场健康发展的核心要素。坚决惩处资本领域内违反法规的入股行为以及非法“造富”活动，确保相关股东和实际控制人披露的信息及所作陈述必须真实、准确、全面。对于股权代持、利益输送等违法行为，法院将依法判定其无效，并依据双方的过错程度合理分配责任，同时将违法线索转交给相关部门进行处理。依法保障股东行使合法权益，明确要求对股东提出的审查请求予以支持东莞茶山律师，若上市公司章程中涉及反收购的条款违反了法律法规，法院应判定其为无效。对于上市公司退市或投资者因涉嫌违法行为遭受损失的情况，当事人有权依法提起民事诉讼，要求赔偿。依照法律规定对上市公司的破产重组案件进行公正审判，通过调整股权布局、经营方向、管理模式等方面，有效提升公司的运营实力，优化核心业务与资产配置，真正解决上市公司的债务问题及经营困境，确保公司能够持续稳定发展。

五、坚决遏制欺诈性证据提供及典型信息揭露的造假行为。高质量的信息披露构成了注册制实施的关键基石，为确保投资者能够安心投资，促进资本的有效流动，务必严厉惩处包括欺诈性证据提供、违规信息揭露在内的各类财务造假违法行为。监管部门需持续增强对欺诈性开证及典型信息披露不实的日常监管及稽查惩处强度，严格迅速地处理各种造假事件，加强与司法机关在信息互通、案件处理等领域的合作，并推动实现行政、民事、刑事全方位责任追究的加强。秉持“追查首要责任人”与“协助者”同等重视的原则，依照法律严格追查发行人及其主要股东、实际掌控者，相关机构以及煽动、协助财务信息造假的相关供应商等第三方主体的法律责任，对那些实际参与公司事务管理或利用其控制权地位指使他人实施违法乱纪行为的股东、实际控制者等“首要责任人”进行精确追究，以此提升造假行为的违法代价。责任解除者若被民事追责，其可向责任控股股东、实际高级控制人、董事、监事、管理人员等责任方追讨赔偿，法院将依法予以支持。对于财务信息披露造假的策划者、组织者、实施者茶山镇律师，将依法予以严厉惩处，并对涉及财务造假的第三方追究刑事责任，从而实现对财务信息披露造假行为的全面打击。

六、需进一步完善民事赔偿责任制度体系，确保公正。对于交易因果关系、重大性、重大过失、损失责任关系等民事责任关系的构成要件，需准确把握与适用。在审查交易因果关系时，法院应着重考虑陈述是否构成投资决策的直接或近期原因，并依据理性工作者的标准，评估被告就缺乏交易因果关系的举证是否足够充分。对“三日一价”的认定标准、系统与非系统风险的评估指标等关键规则进行进一步整合，旨在提升损失预估的准确性与公正性。

积极推动证券审判信息化工程，广泛运用法院在线服务及各类平台，为投资者维护权益提供便捷的在线立案、证据提交、调解协商以及庭审等操作，极大地方便了投资者的诉讼维权之路。同时，积极研究和推广人民法院司法保护综合平台的使用，以便投资者能够迅速掌握诉讼进展情况，并免费获得相关诉讼权利的咨询。推广形式化的简易民事诉讼状和答辩状模板，加强示范文本的研究与制定，进而提升“示范奖与并行案件处理”机制的标准化程度。鼓励市场相关机构及个人履行预先赔偿、行政执法承诺等制度职能，确保对公众的及时补偿。改善代表人诉讼的运作机制，以便投资者能以高效集成的途径解决证券相关纠纷。确保诉讼程序中先行赔付的顺利进行，通过拓宽向公众追偿的途径，增强相关主体主动进行先行赔付的积极性。

保障投资者权益，投资者保护机构若提起代位诉讼或普通代表人诉讼等，可申请暂缓缴纳案件受理费。只要审查通过，符合法律规定的条件，人民法院理应予以批准。同时，鼓励投资者保护机构在普通代表人诉讼中积极履行其代表职责。破产清算与重整过程中，投资者保护机构若受中小投资者委托，代表他们提出民事赔偿债权申请并参与资产转让，法院将依照法律规定给予支持。

九、证券纠纷的代表人诉讼在提升资本市场违法行为的代价、保障投资者正当权益以及促进资本市场的稳定与持续发展方面具有极为重要的价值。我们需要强化沟通协作，积极推动建立常态化的人大代表诉讼机制，以确保证券纠纷代表人诉讼能够依法、稳妥且高效地进行。若保护机构受50名或以上投资者委托，直接发起普通代表人诉讼，并担任特别代表人诉讼的代表人，相关人民法院在处理、审理投资者案件时，可简化工作流程，提升诉讼效率。鉴于代表人诉讼涉及多项、工作量繁重的特点，应完善案件考核机制，以激发制度活力。通过拨打咨询热线、观看庭审直播、使用线上平台等多种途径，确保投资者能够便捷地查询意见，并全面行使他们的各项合法权益。

实施民事赔偿优先原则。在审理和执行财务信息披露等相关案件时，应关注行政处罚款项与刑事罚金制度的协调，防止出现重复处罚和连带赔偿。同时，加强刑事、行政案件的审理、执行与民事案件的审理、执行程序的完善和信息共享，根据具体案件需求，全力推动民事、行政和刑事诉讼程序的进展。严格执行民法典、刑法、证券法等相关法律法规中规定的民事赔偿优先原则，保证案件中的财产首先用于民事赔偿，依照法律规定优先维护普通民众的合法权益。

三、确保证券、期货、基金等市场参与机构及人员的行为符合规范，从多角度推动资本市场向高质量发展迈进。

依照法律规定，严格规范证券期货经营机构的组织架构与日常行为。证券期货基金经营机构的良好运作，对于维护资本市场的安全与稳定至关重要。在处理涉及证券期货基金经营机构股东权益的纠纷案件时，必须细致检查公司的股权和控制架构，核实案件涉及的实际控制人、一致行动人以及最终权益人之间是否签订了相关协议，一旦发现存在循环出资、涉嫌出资、资本抽逃、非自有资金投入、违规持有或管理公司股权等行为，应立即将相关情况报告给监管机构，并在必要时暂停举报，等待监管机构依照法律法规进行处理，直至问题得到妥善解决并恢复信息公开。在处理涉及证券、期货、基金经营机构的关联交易案件时，若发现公司控股股东、实际控制者、董事会成员、监事会成员以及高级管理人员涉嫌违规挪用资金、非法转移资产等违法行为，将依照法律规定，责令其退还相关财产及赔偿损失。在客户与证券期货基金经营机构因是否履行受托责任产生争议的情况下，法院需秉持客户权益至上及公平对待客户的准则，依照法律规定，对证券期货基金经营机构的经营活动和交易行为进行规范和裁决。基金、债券、资产支持证券等金融产品在深入调查资金流动、合同条款以及基层资产案件等实际情况后，需精确判断当事人真实意愿及所涉法律关系的性质。同时，依据行为特征和监管力度，依法评估涉嫌违规监管、利益输送、私募产品公募化等违法行径对合同有效性的影响，力求实现“明确判断、准确判决”。

依法对私募投资基金管理人与投资者间的问题案件进行通报，需在查明产品推广、合同规范性、资金筹集、登记备案、投资管理、信息揭露、清算退出、损失确认等关键事实后，依据信托法、证券投资基金法、私募投资基金监督管理条例的相关规定，精确判断管理人和托管人等受托人的诚信与勤勉责任，以及其履行职责的情况。若私募基金管理人挪用基金资产，导致基金募集目标无法实现，或基金资产及其投资的资产已无法变现，投资者若要求提前解散基金并转往土耳其，法院将予以支持。采取民事、行政及刑事多管齐下的措施，严厉惩治管理人员的背信弃义行为，秉持“受人之托，忠人之事”的宗旨，以推动私募市场的稳健成长。

13.完善多层次资本市场司法规则。主板主要服务于大盘蓝筹企业，而科创板和创业板则分别针对“硬科技”及“三创新”企业进行聚焦。北交所与新三板联手，致力于构建创新型中小企业的核心阵地。区域性股权市场，作为为所在省域中小微企业提供私募股权投资融资服务的平台，其市场定位明确。针对不同市场上市（挂牌）公司的内在投资风险和投资者成熟度等实际情况，我们坚持依据事实，遵循法律法治原则，确保司法裁判既公平公正，又贴合市场实际，有利于行业发展。同时，我们适应不同类别、不同生命周期的企业发展需求，致力于服务科技创新和新质量生产力的发展，从而有效保障多层次资本市场的高质量发展。该市场在价格定位、风险管理、资源配置等方面确立基础，公正地把握政府参与其中的主体角色及其权利与义务，同时尊重多样化保证金履约保障、交易及结算的安全性安排。

依法保障行业自律机构行使职能。依法保障行业自律机构的工作场所、证券期货的登记结算及期货交易场所、证券期货基金业协会等自律机构涉及的诉讼案件，根据其具体的监管和履职行为，分别赋予相应的诉权。此举旨在提升法律适用的统一性和结果的规范性，进而依法保障行业自律机构有效地履行其职责。广泛引导投资者充分利用内部救济渠道，借助自律组织的非诉讼争议解决机制来消除纷争，同时通过诉讼、复审等途径来提出自己的要求并寻求相应的帮助。

持续推动资本市场高水平开放，通过公平公正的司法工作，确保制度的高效透明和可预期性，不断改善境外机构在我国投资发展的监管环境，促进资本市场向制度型对外开放迈进。同时，研究和制定资本市场法律在域外的适用文件，为环渤海地区的证券期货纠纷案件提供统一指导，实现境内外投资者权益的平等保护。深化国际间的协作，积极推动与各国及地区在文书传递、证据搜集、认可与执行等方面提供支持，有效减少境内境外投资者在维护自身权益时的经济负担。

16.为净化资本市场环境提供引导。对于散布“小作文”等行为，若涉嫌扰乱市场秩序、侵害他人权益，一旦有人提起民事诉讼并要求赔偿，法院将依法提供刑事支持；若构成犯罪，将依法追究刑事责任。同时，法院支持相关主体捍卫名誉权等合法权益，并支持相关行政机关依法查处治安管理、反不正当竞争等行政违法行为。提升司法与行政部门的协作力度，在执法过程中加强，对资本市场中的“吹哨人”在就业机会、公平待遇等方面提供更坚实的法律保障，确保资本市场“吹哨人”的合法权益得到有效维护。

17.防范化解资本市场风险。助力证券期货基金经营机构解决风险问题，依照法律严格处理涉及上市公司风险解决、私募基金风险解决、债券违约、非法证券期货基金活动以及整顿地方交易场所的各类案件，执行企业相关法律条文，实施集中监管、三中止等司法保护措施，全面增强对财务造假等违法犯罪的追责力度，加强指导地方人民法院的工作，严格规范财务造假等刑事犯罪的处理，严格掌握刑罚适用的条件。严格执行“监管违法行为”的规定，依照法律对证券发行中的非法金融行为进行坚决打击，确保广大人民群众的财产安全得到有效保障。在证券期货基金经营机构的清算与重整过程中，需强化与监管部门的沟通与协作，协助证券期货监管机构在风险控制方面，依照法律规定对违规的经营机构进行惩处，包括对资产和业务实施处罚，并对承担责任的股东、实际控制人等依法进行股权、债权减记或归零等处理。针对涉及不同地域、影响众多投资者的非法私募基金案件，我们始终坚持集中指挥、统一办案标准、一致处理资产，确保债务公平偿还，并迅速处理举报，保持受理流程的标准化。

四、持续优化和加强司法与监管的协同机制，不断深化资本市场高质量发展的制度实施与推进。

优化争议调解流程。借助最高人民法院与中国证监会共同构建的“总对总”网络诉讼调解对接体系，实现调解流程的顺畅对接、证据互认的协同联动以及服务效率的提升和便民性的增强。积极倡导运用舆情等非诉讼手段解决证券争议，提炼出以维护稳定促进地方舆情发展的成功经验，改进诉讼调解的接力机制，增强对证券行业专业诚信组织的立案后委托力度，健全“示范积分制”与“大规模诚信体系”，深化“预防为主、防治结合”的工作方法。加强债券违约事件的沟通与协调，提升对违约债券的打击和清理效率，携手打造市场化、信心化的债券违约打击长效机制。

积极推动行政执法效能的提升。依照法律规定处理行政诉讼案件，并对证券期货监管部门的监管职能执行情况进行监督与支持。加强法院与公安、检方、证券期货监管部门的沟通协作，探讨并确立证券期货自律机构在执行职责时案件受理范围和标准、执法行为数量的判定、一方操控他人账户进行违法活动的执法收益计算、单位执法与联合执法的认定准则，以及行政执法与司法审判对监管执法产生重大影响的法律适用问题，旨在及时预防和实质性解决证券期货领域的争议。监管部门依据法律有权实施查封、冻结等强制手段，并对拒绝、拦截等违法行为进行法律上的制止与惩处。对于操控他人账户从事违法活动的，监管部门将相关账户通过违法行为所得收益定性为非法所得。同时，监管部门将深入推进行政执法与刑事司法的衔接，在证券执法领域进一步贯彻“刑事移送优先”的原则。

20.强化会商和信息共享工作机制。进一步增强线索通报、信息通报、案件移交、调查搜集、数据互通、规则协调等领域的合作力度，共同提高风险防范和预警水平，确保对苗头性问题做到“及早发现、及时预警、及早揭露、及早处理”，展现出严格早期约束的风范；同时，构建“总对总”的信息查询与共享合作体系，实现证券期货领域司法公正信息与行政执法信息的互通共享。各级人民法院应与证券期货监管部门及其派出机构共同构建信息共享和证据调查的协作机制，确保在必要时能够迅速交流信息；同时，双方应在充分沟通的前提下，依照法定程序，对基于相同执法事实的刑事案件和行政案件的相关卷宗、证据材料等进行深入研究，以增强审判和执法的效能。加强同证券期货监管部门的沟通交流，稳妥有序地应对那些金融风险事件，这些事件往往舆论关注度大、处理复杂且专业性强，依法保障资本市场稳定向前发展。定期共同发布资本市场指导案例和典型案例，通过这些案例传播长期投资、价值投资和理性投资的理念，对资本市场中的违法行为起到震慑作用。

增强司法强制执行的效能，对证券执行活动实施严格规范，防止采取旁门左道进行减持，以及任何违规减持行为。在执行涉及限售期股票或禁止减持的司法扣划、划转等非交易过户强制措施，以及那些已有相关部门承诺限售减持的股票时，执行方需在司法拍卖过程中提醒受让法院遵循证券监管关于股票转让的相关规定；在完成强制股票执行后，受让方仍需遵守限售或减持的相关规定。在上市公司及证券期货基金经营机构的股权拍卖公告中，法院应向受让人明确指出符合监管规则要求的股东资格标准，并警示股东资格可能无法获得的风险；对于恶意参与拍卖且未获得人民股东资格的受让人，其保证金将不予退还；若因法院对股东披露条件不明确，且不存在明显违法行为，保证金可予以退还。对最高人民法院与中国证监会共同构建的“总对总”网络执行查控系统进行功能上的优化升级。同时，加强非诉执行工作的构建与完善，法院增强对行政处罚款项的强制执行力度。在证券期货监管部门向法院提出强制执行请求前，若存在充分理由怀疑被执行人可能规避执行，可向法院申请采取财产保全措施。对实施“一案一申请”制度进行探索，当证券期货监管机构向法院提出对自身行政行为进行强制执行的申请，并且法院裁定准予强制执行后，相关机构应立即在裁决生效之时着手办理案件立案的相关手续，并催促监管机构补充提交立案所需的材料。在处理证券期货违法行为时，监管部门应主动迅速地查封和冻结相关涉案资产，确保司法与行政程序在查封和暂停措施上的无缝对接，以防止资产被转移或藏匿。同时，在证券执行过程中，应充分保障证券登记权的合法权益，并维护证券交易结算的秩序，确保其稳定运行。

五、强化组织保障，多措并举提升审判能力与监管能力

强化金融审判与监管执法队伍的建设，以党的政治建设为核心，保障资本市场审判执行及监管执法的政治导向正确，打造一支忠诚、廉洁、敢于担当的金融审判与监管执法队伍。必须持续加强党风廉政建设和反腐败工作，全面执行中央八项规定精神。同时，坚持严格管理与人文关怀并重，全力支持法官和监管人员公正办案，增强他们的履职和执法能力。将优待警员的措施真正执行到位，减轻基层警察的工作压力和人员负担，并促使全体警察积极履行职责。

强化金融审判的机制与结构交流培训，不断改善金融案件的处理边界和预警系统，提高金融审判的专业化程度，持续增强法院与证券期货监管部门的业务交流与沟通平台，定期组织金融组织的审判和监管执法专题研修培训，并提升这些研修培训的质量。管执法部门对法律体系及司法监管的理解不断深化，这有助于法官更深入地掌握金融创新工具、风险控制策略以及市场运作机制，进而推动金融审判和监管执法人员的专业能力持续增强。同时，这也持续促进了监管执法的规范化和知识化进程，进而提升了金融审判的专业化程度和质量。

茶山镇律师?敬请于评论区发表高见，并对本文予以点赞及转发，以助广大读者把握法律与正义的界限。