司马红委员建议社保可转移，提高劳

东莞茶山律师获悉

封面图片：涂虫创意

介绍

1||司马洪委员的建议得到了很多人的支持。这一建议的潜台词是，由于社保无法转移，导致劳动者缴纳社保的积极性降低；如果社会保障可以转移，就会有越来越多的人愿意加入社会保障。

2 ||绝大多数农民工没有参加城镇职工养老保险。他们要么参加居住地城乡居民基本养老保险，要么根本不参加任何保险。

3 ||真正的问题是，为什么有相当一部分人不参加城镇职工养老保险？这是由他们的工作形式决定的。因为绝大多数非正规就业部门没有参加职工养老保险。非正规就业是所有发展中国家劳动力市场的普遍现象，中国也不例外。

4||如果不顾实际需要，全体职工参加城镇职工基本养老保险，不仅会增加企业和职工的负担，甚至可能降低全社会的劳动参与率。

第七次全国人口普查数据显示，我国现有流动人口3.76亿，流动人口已占全国城镇总人口的41.6%。如何确保这些群体尤其是外地工作的群体获得平等的公共服务？社会保障问题是中国城镇化成败的关键。

在刚刚结束的两会上东莞茶山律师，全国政协委员司马洪提出，鉴于不少在工作地点外的劳动者没有在工作地点缴纳社保三、社会保障社会统筹金额与缴费地脱钩，企业和个人缴费平等。纳入社会保障权利转移延续范围，实现“钱随大家走”，支持更多灵活就业群体纳入高保障社会保障体系。

司马洪专员的建议得到了很多人的支持。这一建议的潜台词是，由于社保无法转移，导致劳动者缴纳社保的积极性降低；如果社会保障可以转移，就会有越来越多的人愿意加入社会保障。

毫无疑问，这个建议是合理的。自市场化改革启动以来，学术界一直将可携性作为我国社会保障制度的改革目标；而政策制定者也确实做出了相关努力，初步实现了社会保障的可携性、可转移性。

2010年实施的《中华人民共和国社会保险法》第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，基本养老保险关系随其转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄后，基本养老保险实行??分段计算和统一缴费工具，具体办法由国务院规定。此前，2009年，人力资源社会保障部、财政部制定了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发[2009]66号） 《办法》第三条明确规定，“参保人员跨省就业的，由原参保地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）参加。”社保机构）开具缴费凭证，基本养老保险关系随之转移至新参保地点，符合领取基本养老保险待遇条件的，其在各地参保缴费年限合并。个人账户存储金额（含本金和利息，下同）累计计算，达到领取年龄之前不得终止基本养老保险关系，不得办理退保手续；包括在境外定居和前往香港、澳门、台湾地区定居的，按照国家有关规定执行。”

人力资源和社会保障部2010年印发的《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的通知》明确了转移标准：“参加城镇企业职工基本养老保险关系的参保人员城镇企业职工个人基本养老保险使用省际流动就业转移统筹基金时，除计入个人账户的部分外，缴费比例高于或者低于12%，转账金额将按照12%标准计算。”根据这一规定，整体资金，即单位缴纳的部分，按照12%的比例进行划拨，这意味着剩余部分将留在划拨地（2019年4月，国务院办公厅印发）国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，要求单位缴费率调整为16%，以此计算，单位缴费资金的4%保留在原参保地点。

从这些法律和规范性文件来看，除了统筹基金余额留在大城市外，社保向外转移已经不成问题。既然如此，为什么学界和媒体还在讨论这个问题呢？一个很大的原因是，2009年的《暂行办法》只涵盖了社会保障向一小部分群体的转移。正如该办法的名称所表达的，这就是《城镇企业职工基本养老保险关系转移延续暂行办法》“大量进城务工人员很少参加城镇企业职工基本养老保险” ，或者即使在北上广深参加了几年的职工养老保险，回乡后又改回居民养老保险。

现行养老保险制度将养老保险分为城镇职工养老保险和城乡居民基本养老保险。但根据两者的制度设计，后者的基础养老金由政府直接支付，不存在统筹基金的概念。这就导致前者跨省向后者转移时，并无12%集合资金划转的政策。假设一名农民工在北京工作两年后回到家乡，不再参加职工养老保险。用人单位支付的养老金仍留在北京。按照2020年北京市城镇职工最低养老保险缴费标准计算，企业1个月为职工缴纳578.08元，两年缴纳13873.92元。近年来，在京务工的农民工数量已超过300万。按上述测算，如果300万农民工工作两年后返回家乡，超过416亿元的企业养老金缴费无法转移。

不少职工参保积极性受到挫伤，不少职工不愿意参保或退保。绝大多数农民工没有参加城镇职工养老保险。他们要么参加居住地城乡居民基本养老保险，要么根本不参加任何保险。

人力资源社会保障部数据显示，截至2020年底，我国全民养老保险参保人数9.99亿人，医疗保险参保人数13.6亿人，覆盖率分别为91%和97%。其中，城镇职工参加养老保险人数4.56亿人茶山镇律师，其中在职职工参加养老保险人数3.29亿人；城乡居民参加社会养老保险人数5.42亿人，实际参保人数1.61亿人。也就是说，现阶段我国7.51亿就业人口中只有43.81%参加城镇职工养老保险，而更多的劳动人口参加城乡居民养老保险。

那么，真正的问题是，为什么有相当一部分人没有参加城镇职工养老保险？这是由他们的工作形式决定的。因为绝大多数非正规就业部门没有参加职工养老保险。非正规就业是所有发展中国家劳动力市场的普遍现象，中国也不例外。国际劳工组织1972年的一份报告显示，虽然城市化吸引了大量农村人口到城市谋生，但这些人大多数并没有进入现代资本主义工业部门，而是成为个体户，当小贩、就业木工和修理工等工作不受政府监管。这种现象挑战了刘易斯的两部门模型。报告将这些人所在的部门称为非正规部门，其特点是准入门槛低、规模小、劳动密集型、监管少；相比之下，正规行业门槛高、规模大、资本密集，受到相对严格的监管；本报告鼓励政府考虑非正规部门对就业的贡献并支持非正规部门的发展。

国家统计局年度农民工监测调查报告的数据也说明了这一点。城市中的绝大多数农民工在非正规部门就业。以《2020年农民工监测调查报告》为例，2020年全国农民工总数为2.856亿人，其中51.5%从事第三产业，48.1%从事第二产业。第二产业从业人员中，从事制造业的农民工比重为27.3%，从事建筑业的农民工比重为18.3%。

庞大的非正规就业部门不参加城镇职工养老保险的一大原因是成本。参加城镇职工养老保险的就业人口虽然退休后会得到较高的待遇，但相应的缴费成本也会较高；而参加城乡居民养老保险的就业人口退休后领取的待遇会较低，但缴费成本会较低。 。由于非正规就业部门收入较低，城乡居民养老保险虽然保障水平较低，但因其成本较低而成为更多用人单位的选择。

从历史经验来看，进入工业化之后，非正规就业的重要性将会下降。但从中短期来看，经济增长并不一定会减少非正规就业。而且，随着新技术的发展，许多发达国家的非正规就业（个体经营）增加，正规就业减少。世界银行《2019年世界发展报告：不断变化的工作性质》总结了数字经济的两个非常重要的特征。首先，技术进步增强了企业边界的渗透，加速了超级明星企业的崛起。这些企业（通常称为平台）通常通过将小企业连接到更大的市场而使它们受益。其次，技术正在改变人们的工作方式和工作条件。数字技术正在创造更多的短期就业机会，而不是“标准化”的长期合同。

对于中国来说，数字经济带来的非正规就业意义尤为重要。作为一个发展中国家，非正规就业的比例本来就很高，现在有了数字化网络平台，越来越多的人离开传统的正规部门，转向非正规就业。最新统计数据显示，中国有近2亿灵活就业人口，而这些灵活就业人口中有很多都依赖于数字平台。与发达国家相比，我国依靠数字平台就业的人数远高于发达国家。外卖骑手、网约车司机、直播主播等成为我国就业的“蓄水池”。

现行养老金制度已经能够适应全国范围内正规部门职工的转移。之所以有如此多的职工不参加城镇职工养老保险，而是寻求保障水平较低的城乡居民养老保险，就是因为收入限制。提高城镇职工基本养老保险比例，最终目的是发展经济、增加收入。如果不顾实际需要，全体职工参加城镇职工基本养老保险，不仅会增加企业和职工的负担，甚至可能降低全社会的劳动参与率。

如果考虑到参加城镇职工养老保险时，跨地区转移时统筹部分会出现问题，那就退而求其次。职工选择居住地作为参加城乡居民养老保险的地点。那么，无论工人在哪里，无论你在哪里受雇，你的养老金都不会受到居住地的影响。事实上，建筑行业的工人十多年前就已经采用了这种模式，并积累了很多经验；现在，将这种方法推广到其他灵活就业群体可能会有用。

（作者为上海金融与法律研究所研究员）

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